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党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展。加快制定乡村振兴促进法，把党中央关于乡村振兴的重大决策部署以法律的形式固定下来，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，是全面推进依法治国，推动国家治理体系与治理能力现代化在三农领域的重要实践，对推动脱贫攻坚和乡村振兴战略有效衔接具有重要意义。
欧美、日韩等国家在乡村振兴立法方面起步较早，分析这些国家在推动农业农村立法进程中特点和经验，结合我国国情和三农发展阶段特点加以剖析，将对我国的乡村振兴立法的不断完善提供借鉴和参考。
美国乡村振兴立法的特点
（一)法案更新较快，对发展形势的适应性较强
美国通过立法推动乡村发展已有近90年的历史，早在20世纪30年代，就通过出台《农村电气化法》改善农村人居环境，促进乡村现代化。20世纪70年代，美国乡村振兴法制化进程加快，农业立法逐渐成为独立的法律部门，1972年颁布《农业发展法》，1980年出台《乡村发展政策法》，1990年出台《粮食、农业、保育和贸易法案》。进入21世纪，美国政府更是每5至6年就会对相关法案进行更新或出台新的法案，以适应农业经济和社会发展形势。2008年之前的美国农业法案，相对侧重基础设施建设、就业及科研领域；2008年之后，则开始更加关注引导扶持乡村可持续发展。以《2014年新农业法案》为例，就有对建设宜居宜业乡村社区、培育农村合作组织、发展农村信贷系统、促进农村资源环境保护等内容和规范。面对新的国内和国际形势，美国《2018年农业提升法案》不仅提高了农业补贴额度和对农民的保护力度，加大了对资源保护项目的财政支出，更高度关注美国农产品海外市场的拓展，使得法案的制定与美国国际竞争战略紧密联结在了一起。
（二)体系相对健全，重点涉农领域有突破创新
美国先后颁布实施了大量有关农业、农村和农民的法律，逐渐形成了比较完整的法律体系。
1.注重对农地开发和利用的立法。《赠地学院法》《新地开垦法》《土地政策和管理法》和《联邦土地管理法》等，都是通过立法保护私人土地所有权。美国的内政部土地管理局有制定政策、规划、计划的职责，依法对私人土地进行管理和协调，从而保持土地合理综合利用，促进可持续发展。
2.注重农业投入领域的立法。早在1933年制定的《农业调整法》中，就有关于农业投入的专门规定。目前，美国有大量关于农业投入和农业信贷的法律，如《农业贷款法》《农业信贷法》《联邦农场贷款法案》《农作物贷款法》《农场抵押贷款法》《紧急农业抵押贷款法案》《联邦农业抵押公司法》等，为农业投入和信贷体系构建提供了坚实的法律保障。
3.重视发展农业旅游和生态保护。为促进农业旅游的健康发展，美国很多个州都出台了有关农业旅游的专门法律，或是在其他部门法中设置了大量有关农业旅游的法律条款，不仅调动了农民开展和经营农业旅游的积极性，还有效保护了农民的权益。
此外，美国也重视通过法制建设保护自然资源、维持生态平衡，先后出台了《自然资源保护和恢复法》《荒地和景观河流法》《野生生物保护区体系管理法》《国家环境政策法》等法律。
二、英国乡村振兴立法的特点
（一)注重对乡村的教育投入
英国比较重视乡村教育投入，对农村人口素质的提高十分关注。1870年，英国颁布的《福斯特教育法》就已经开始以法律的形式保障农村居民受教育的权利。英国农民的职业化、专业化程度较高，很大程度上得益于英国较为完善的农民职业培训体系。1981年至1995年间，英国先后出台了5个与农业职业教育相关的政策法律和意见。1982年出台的《农业培训局法》，使农民培训成为了当时英国所有职业培训中唯一可以获得政府资助的项目。此外，英国还有完善的农业职业技能资格认定体系，设有严格的考评制度，有力保障了农民培训的质量和效果。
（二)以较为严格的标准划定农村环境保护“红线”
英国的乡村规划立法，具有统筹多部门协作，方式灵活、注重监督等特点。英国早在上世纪30年代，就重视通过立法加强对乡村土地的规划，对其他国家产生了较大的影响。英国很早就开始布局城乡协调发展，其城镇化已经达到了很高的水平，同时其乡村环境也得到了很好的保护。英国在乡村振兴方面的立法，体现出立法工作对国家经济社会发展的及时呼应，无论是英国在城乡规划方面的规定，还是在乡村环境保护方面的法律法规，都体现出了英国乡村地区实现可持续性发展的现实关切，将乡村发展置于更大的社会、经济、生态、人文背景中，同时其操作手段较为灵活务实，因而取得了较好的社会效益和经济效益。
三、日本乡村振兴立法的特点
日本在20世纪五六十年代开始实施乡村振兴运动，1952年，颁布《农村、山村、渔村通电促进法》，1961年出台《农业基本法》，此后又相继出台《离岛振兴法》《山村振兴法》等，这一阶段乡村振兴的重点是改善村居环境，加强基础设施建设，缩小城乡差距，激发内生动力。六七十年代乡村振兴的重点调整为改善农村生态环境，推动农业农村现代化发展，为农民提供稳岗就业机会，提高社会福利水平等。七十年代末至21世纪初，实施造町运动，重点是发展特色农业，发挥农协组织作用，加大对农业专业人才培养等，这一时期出台了《町村合并促进法》《促进特定农山村地区农林业发展举出整备法》《过疏地区自立促进法》等，有效改善了农村生态环境和景观保护，为农村留住了青年人才，提升了农村居民的生活质量和福利水平。
1999年，《食品•农业•农村基本法》日本出台，正式取代1961年制定的《农业基本法》，新法将“农村振兴”确立为基本理念。为缩小城乡差距，实现协调发展，日本十分关注对人口流失严重、经济相对落后乡村的振兴和发展，《离岛振兴法》《山村振兴法》《町村合并促进法》《促进特定农山村地区农林业发展举出整备法》、《过疏地区自立促进法》都是针对落后山区发展的法律。
日本在发展特色农业方面积累了大量经验。1979年倡导“一村一品”，提出了“立足本地、放眼世界，独立自主、锐意创新，培养人才、面向未来”的理念，引导农民因地制宜、充分发掘当地资源，打造了不少具有地方特色的农特产品、旅游文化项目等。在加大农业投入方面，日本也有形成了较为完整的法律体系，如制定《农村现代化资金促进法》《农业改良资金促进法》《低开发地区工业开发优惠法》《农村地区引进工业促进法》《工业重新布局促进法》等，为农业投入提供了法治保障。
四、韩国乡村振兴立法的特点
1970年，韩国为解决城乡发展不平衡造成的经济和社会问题，在全国3.3万个新政村和居民区开展了“新农村运动”。新村运动是由政府主导、倡导居民自主合作的一次典型的应对城乡发展不均衡，推动乡村振兴的改革实践。新村运动提出“勤勉、自助、协同”的口号，鼓励农民自主建设新农村，仅用五年时间，就取得了显著的成效，有力推动了韩国农村现代化进程。随着运动深入人心，农民主体作用不断凸显，到80年代，运动从由政府主导推行转向为民众自发推行，90年代起则完全转变为民间主导，政府提供配套服务的模式。
1972年成立的中央研修院为全国培养了一大批新村运动骨干指导员，也为政府主导向民间主导过渡奠定了人才基础，政府逐渐发挥出倡导者、服务者作用，民间则循序渐进地跟进和投入。这项改革举措，呈现出最初由政府主导、倡导农民发挥主观能动性，到后来民间主导、政府提供配套服务的显著特征，充分说明了激发农民群众内生动力，对于推动实现乡村振兴的重要意义。
五、对我国组织乡村振兴立法的启示
目前，以《农业法》为基础，不同领域的专门农业农村法律为主干，以有关法律中的涉农法律为补充，辅之以行政法规、地方性法规，多层次的农业农村法律制度框架体系已经初步形成，农业农村经济管理总体上实现了有法可依，但这些规定大多侧重产业发展，乡村发展方面的规定还有所欠缺，乡村振兴促进法的制定是以更高的站位完善农业农村法律体系，进而完善了中国特色社会主义法律体系。
（一)乡村振兴促进法要充分体现乡村振兴战略的目标和意义
通过对外国促进农业、农村发展，保障农民利益的相关立法成果的研究，可以发现中国推进乡村振兴法的设立具有鲜明的中国特色：包括美国、日本等国家和地区，虽然有不少以法律形式固定的乡村振兴条款和规定，但是还没有哪一个国家能够以国家战略的高度推进制定一部专门的乡村振兴法。比如，美国大部分涉及乡村振兴的内容，主要体现在农业法案中，而不是自成一部法律。不仅如此，在美国国会农业立法往往要经历反复辩论，平衡各方利益才能通过，其乡村振兴法是权力制衡的产物，这与我国乡村振兴促进法是以人民为中心的出发点形成了天壤之别。
党的十九大报告指出，“要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”乡村振兴促进法的主要内容必须要紧扣“五大振兴”，才能从根本上区别于已有的促进农业产业发展的法律法规，发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，乡村振兴促进法不是以往法条的综合和叠加，制定乡村振兴促进法，需要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，构建产业发展、人才支撑、生态保护、文化传承、组织建设的制度体系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。
（二)乡村振兴促进法要以法律的形式统筹协调好新型城乡关系
原有的农业农村立法对农业农村优先发展理念的体现力度较弱，乡村振兴促进法应当以法律的形式提供实现农业农村优先发展的方案和指引，要将乡村振兴战略中的重大的原则、指导思想和方针以立法的形式加以贯彻和统筹。
十九大报告中明确提出，要重塑工农城乡关系，健全城乡融合发展的体制机制。这就需要乡村振兴促进法既要处理好农业农村优先发展的问题，又要协调好新型城乡关系，既要以法律条文的形式确定下来，又要能够与当前三农政策和现行有效的农业农村相关法律法规做好衔接，兼顾法律的稳定性以及政策的指引性。
（三)乡村振兴促进法要考虑突出农民的主体地位激发内生动力。
坚持和突出农民在实施乡村振兴战略中的主体地位，是以人民为中心的发展观在推动乡村振兴中的重要体现。参考韩国新村运动取得的成果，可以看出发挥农民在乡村振兴中的主体作用的至关重要性。在制定和完善乡村振兴促进法的过程中，建议不仅要把坚持农民的主体地位作为重要法条呈现，还可考虑将发挥农民主体地位的相关内容单独成章，细化阐明。
（四)乡村振兴促进法要考虑将地方经验和做法上升到立法层面。
在乡村振兴促进法出台之前，各地已经在落实和推动乡村振兴战略中形成了一定的经验做法，在法律条文的制定过程中，可以广泛收集地方落实情况，及时总结经验教训，为正式形成乡村振兴促进法提供实践参考，或经审慎研判，可将部分做法直接上升为法律。
（五)乡村振兴促进法要与现行法律法规做好衔接和统筹
2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《民法典》，已于2021年正式实施，其中包含不少涉及农业农村的新规则、新变化。乡村振兴促进法草案在进一步完善的过程中，应当与农业农村领域的其他法律、与《民法典》《行政法》《保险法》等做好衔接和统筹。要体现出乡村振兴促进法在理念、层次、内容上的特点和特色，做好相关立改废释，充分反映新时代农业农村发展的新任务、新要求。对于不适合在乡村振兴促进法中直接体现的，还可以考虑在其他法律中修订条款、加以明确。
（六)乡村振兴促进法要推动构建完整的农业支持保护体制机制。
乡村振兴促进法要坚持问题导向，解决好“三农”问题，要从我国农业农村发展短板问题突出的现实国情出发，与深化农村改革相结合，破除城乡融合发展的体制机制障碍。长期以来，我国还没有制定农业补贴相关专项法律，而在这一点上，与国外先进经验相比存在滞后，在乡村振兴促进法中，应当更加关注资金引导、土地出让金、金融服务、农业保险、用地保障、基础设施建设等方面的规定，同时明确法律关系，进而构建起更加完善的农业支持保护体系。同时，进一步加强法律的可操作性，对部分问题作出明确规定，为农业农村优先发展提供更加有力的支撑。
作者：郑其斌 吴雨函